Сроковете, след изтичането на които, не може да бъде образувано административнонаказателно производство, или вече започналото се прекратява, регламентирани в чл. 34 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН), са давностни. Това обявиха днес със съвместно тълкувателно постановление съдиите от Наказателната колегия на Върховния административен съд (ВКС) и от Втора колегия на Върховния административен съд (ВАС).
Това е първото съвместно тълкувателно постановление на двете върховни съдилища от повече от 60 години.
За докладчик по него от ВАС беше определен Лозан Панов, а от ВКС - Румен Петров. От постановлението излиза, че Панов е довършил работата си по него дори и след като встъпи в длъжност като председател на ВКС. Мнозинството върховни съдии е приело неговото виждане, а другият докладчик - съдия Петров, е написал особено мнение заедно с колегата си от ВКС Красимир Шекерджиев и Соня Янкулова и Йовка Дражева от ВАС.
Искането за постановяване на тълкувателно решение бе отправено от омбудсмана Константин Пенчев. Той установи, че има разнородна практиката на районните и административните съдилища. Като първите основно приемат сроковете в чл. 34 по ЗАНН за преклузивни, а вторите - за давностни.
"Това е първото съвместно решение на ВАС и ВКС и то доказа, че тази възможност, предвидена в Закона за съдебната власт, е осъществима и има смисъл от нея. Осъзнавам колко е трудно от организационна гледна точка да се съберат двете съдилища, за да се произнесат по общо дело, и ги поздравявам за това, което направиха. Поздравявам ги, че доказаха, че това е възможно на практика. Доволен съм от постановлението, защото, въпреки че става въпрос за текстове от ЗАНН, това си е наказателна отговорност и е много важно, че вече няма да има вечно виновни хора. Това решение създава правна стабилност в държавата, уеднаквявайки съдебната практика", заяви омбудсманът пред "Правен свят".
В постановлението се цитира практиката на Върховния съд, който последователно е застъпвал тезата, че сроковете, след изтичането на които не може да бъде образувано административнонаказателно производство, са давностни.
В общия случай то не се образува, ако не е съставен акт за установяване на нарушението в продължение на 3 месеца от откриване на нарушителя или ако е изтекла 1 година от извършване на нарушението (две години при изчерпателно изброени в чл. 34 ЗАНН случаи). Чл. 34 предвижда и по-голяма давност - шест месеца от откриване на нарушителя и 5 години от извършване на деянието, при нарушение на нормативен акт, уреждащ бюджетната, финансово-стопанската и отчетната дейност. В него е регламентирано и че образуваното производство се прекратява, ако не е издадено наказателно постановление в шестмесечен срок от съставянето на акта.
"От съдържанието на относимите разпоредби на ЗАНН и проследяване на тълкувателната дейност на ВС по този въпрос може да се направи еднозначен извод, че става въпрос за давност, която е обвързана с момента на съставяне на акт за установяване на нарушение, поставящ началото на административнонаказателното производство в две хипотези - от откриване на нарушителя или от извършване на нарушението. Касае се до материалноправни срокове, видно както от систематичното място на разпоредбата на чл. 34 от ЗАНН, така и от уредените хипотези за тяхното спиране и прекъсване (чл. 36, ал. 2, чл. 43, ал. 6 от ЗАНН, чл. 25 от НПК, вр. чл. 84 от ЗАНН). Изложеното дава основание да се приеме, че сроковете по чл. 34 от ЗАНН са давностни", пише в тълкувателното постановление.
В него съдиите завяват, че е неоснователно да се изключи въобще приложението на института на давността в производството по установяване на административни нарушения и налагане на административни наказания. "По този начин ще се допусне възможността административните нарушения да се установяват и санкционират след изтичане на неопределен период във времето, с което на практика ще се допусне трайна несигурност в правния мир. Такава възможност няма нито по отношение на извършителите на противообществени прояви с най-висока степен на обществена опасност, каквито са престъпленията, нито по отношение на извършителите на други проявни форми на правно запретено поведение като гражданските деликти и дисциплинарните простъпки. Неоснователно е да се счита, че административните нарушения представляват изключение от общото правило", обясняват магистратите от ВКС и ВАС.
В постановлението те сочат, че в ЗАНН са регламентирани два вида давност: "погасителна давност, с изтичането на която се погасява възможността компетентният орган да реализира правомощията си по административнонаказателното правоотношение (чл. 34 от ЗАНН), и изпълнителска давност, с изтичането на която се погасява възможността компетентният орган да реализира изтърпяването на наложената административна санкция (чл. 82 от ЗАНН)". И обясняват, че "изпълнителската давност може да бъде квалифицирана на обикновена (по чл. 82, ал. 1 от ЗАНН) и абсолютна такава (по чл. 82, ал. 3 от ЗАНН)".
"Един от значителните пропуски в ЗАНН е свързан с липсата на правна регламентация на института на абсолютната погасителна давност", заявяват върховните съдии. В чл. 34 от ЗАНН няма разпоредба, аналогична на разпоредбата на чл. 81, ал. 3 от НК, уреждаща абсолютната давност", пише в постановлението.
В него се приема, че тази липса се преодолява с препращащата норма на чл. 11 от ЗАНН.
"Приемането на обратната теза, а именно - че институтът на погасителната давност, включително и абсолютната такава, не намира приложение при наказателно преследване за административни нарушения, ще доведе като краен резултат до неблагоприятно третиране на извършителите на правно запретено поведение с по-ниска степен на обществена опасност, каквото представлява административното нарушение, спрямо това на извършителите на общественоопасни деяния с най-висока степен на обществена укоримост, каквото е престъплението. В крайна сметка дори за квалифицираните убийства е предвиден краен срок, с изтичането на който държавата губи възможността да осъществи наказателното преследване. Понастоящем санкционното ни законодателство изключва погасяване по давност единствено на престъпления против мира и човечеството (чл. 79, ал. 2 НК), а едва ли е уместна съпоставката между тези общественоопасни посегателства и което и да било административно нарушение. С оглед изложеното следва да се приеме, че разпоредбата на чл. 11 от ЗАНН препраща към уредбата относно погасяване на наказателното преследване по давност в Наказателния кодекс", заключават магистратите от ВКС и ВАС.
Към постановлението има няколко особени мнения. Първото е на съдия Пламен Томов от ВКС, който приема, че сроковете в първите две алинеи на чл. 34 ЗАНН са давностни. Той обаче е на мнение, че този в третата алинея е преклузивен. Тя регламентира, че "образуваното административнонаказателно производство се прекратява, ако не е издадено наказателно постановление в шестмесечен срок от съставянето на акта".
Четирима съди от ВАС и ВКС сред, които е докладчикът Румен Петров, пък споделят становището, че сроковете в чл. 34 ЗАНН са преклузивни. Мотивите им за това са, че "липсва изрична законодателна определеност за тях, че са с давностен характер и не са налице и производните от давностните срокове законови възможности за спиране и прекъсване на срока".
Съдия Мина Топузова от ВКС пък не е съгласна, че разпоредбата на чл. 11 от ЗАНН препраща към уредбата относно погасяване на наказателното преследване по давност в НК. "В чл. 11 от ЗАНН изчерпателно са изброени институтите от общата част на наказателното право, към които се извършва препращане -въпросите за вината; вменяемостта; обстоятелствата, изключващи отговорността; формите на съучастие; приготовлението и опита. Изчерпателното изброяване представлява пречка за разширителното тълкуване на нормата, което налага извод, че няма препращане към института на давността, уреден в НК", мотивира се тя.
Източник: Правен свят
За докладчик по него от ВАС беше определен Лозан Панов, а от ВКС - Румен Петров. От постановлението излиза, че Панов е довършил работата си по него дори и след като встъпи в длъжност като председател на ВКС. Мнозинството върховни съдии е приело неговото виждане, а другият докладчик - съдия Петров, е написал особено мнение заедно с колегата си от ВКС Красимир Шекерджиев и Соня Янкулова и Йовка Дражева от ВАС.
Искането за постановяване на тълкувателно решение бе отправено от омбудсмана Константин Пенчев. Той установи, че има разнородна практиката на районните и административните съдилища. Като първите основно приемат сроковете в чл. 34 по ЗАНН за преклузивни, а вторите - за давностни.
"Това е първото съвместно решение на ВАС и ВКС и то доказа, че тази възможност, предвидена в Закона за съдебната власт, е осъществима и има смисъл от нея. Осъзнавам колко е трудно от организационна гледна точка да се съберат двете съдилища, за да се произнесат по общо дело, и ги поздравявам за това, което направиха. Поздравявам ги, че доказаха, че това е възможно на практика. Доволен съм от постановлението, защото, въпреки че става въпрос за текстове от ЗАНН, това си е наказателна отговорност и е много важно, че вече няма да има вечно виновни хора. Това решение създава правна стабилност в държавата, уеднаквявайки съдебната практика", заяви омбудсманът пред "Правен свят".
В постановлението се цитира практиката на Върховния съд, който последователно е застъпвал тезата, че сроковете, след изтичането на които не може да бъде образувано административнонаказателно производство, са давностни.
В общия случай то не се образува, ако не е съставен акт за установяване на нарушението в продължение на 3 месеца от откриване на нарушителя или ако е изтекла 1 година от извършване на нарушението (две години при изчерпателно изброени в чл. 34 ЗАНН случаи). Чл. 34 предвижда и по-голяма давност - шест месеца от откриване на нарушителя и 5 години от извършване на деянието, при нарушение на нормативен акт, уреждащ бюджетната, финансово-стопанската и отчетната дейност. В него е регламентирано и че образуваното производство се прекратява, ако не е издадено наказателно постановление в шестмесечен срок от съставянето на акта.
"От съдържанието на относимите разпоредби на ЗАНН и проследяване на тълкувателната дейност на ВС по този въпрос може да се направи еднозначен извод, че става въпрос за давност, която е обвързана с момента на съставяне на акт за установяване на нарушение, поставящ началото на административнонаказателното производство в две хипотези - от откриване на нарушителя или от извършване на нарушението. Касае се до материалноправни срокове, видно както от систематичното място на разпоредбата на чл. 34 от ЗАНН, така и от уредените хипотези за тяхното спиране и прекъсване (чл. 36, ал. 2, чл. 43, ал. 6 от ЗАНН, чл. 25 от НПК, вр. чл. 84 от ЗАНН). Изложеното дава основание да се приеме, че сроковете по чл. 34 от ЗАНН са давностни", пише в тълкувателното постановление.
В него съдиите завяват, че е неоснователно да се изключи въобще приложението на института на давността в производството по установяване на административни нарушения и налагане на административни наказания. "По този начин ще се допусне възможността административните нарушения да се установяват и санкционират след изтичане на неопределен период във времето, с което на практика ще се допусне трайна несигурност в правния мир. Такава възможност няма нито по отношение на извършителите на противообществени прояви с най-висока степен на обществена опасност, каквито са престъпленията, нито по отношение на извършителите на други проявни форми на правно запретено поведение като гражданските деликти и дисциплинарните простъпки. Неоснователно е да се счита, че административните нарушения представляват изключение от общото правило", обясняват магистратите от ВКС и ВАС.
В постановлението те сочат, че в ЗАНН са регламентирани два вида давност: "погасителна давност, с изтичането на която се погасява възможността компетентният орган да реализира правомощията си по административнонаказателното правоотношение (чл. 34 от ЗАНН), и изпълнителска давност, с изтичането на която се погасява възможността компетентният орган да реализира изтърпяването на наложената административна санкция (чл. 82 от ЗАНН)". И обясняват, че "изпълнителската давност може да бъде квалифицирана на обикновена (по чл. 82, ал. 1 от ЗАНН) и абсолютна такава (по чл. 82, ал. 3 от ЗАНН)".
"Един от значителните пропуски в ЗАНН е свързан с липсата на правна регламентация на института на абсолютната погасителна давност", заявяват върховните съдии. В чл. 34 от ЗАНН няма разпоредба, аналогична на разпоредбата на чл. 81, ал. 3 от НК, уреждаща абсолютната давност", пише в постановлението.
В него се приема, че тази липса се преодолява с препращащата норма на чл. 11 от ЗАНН.
"Приемането на обратната теза, а именно - че институтът на погасителната давност, включително и абсолютната такава, не намира приложение при наказателно преследване за административни нарушения, ще доведе като краен резултат до неблагоприятно третиране на извършителите на правно запретено поведение с по-ниска степен на обществена опасност, каквото представлява административното нарушение, спрямо това на извършителите на общественоопасни деяния с най-висока степен на обществена укоримост, каквото е престъплението. В крайна сметка дори за квалифицираните убийства е предвиден краен срок, с изтичането на който държавата губи възможността да осъществи наказателното преследване. Понастоящем санкционното ни законодателство изключва погасяване по давност единствено на престъпления против мира и човечеството (чл. 79, ал. 2 НК), а едва ли е уместна съпоставката между тези общественоопасни посегателства и което и да било административно нарушение. С оглед изложеното следва да се приеме, че разпоредбата на чл. 11 от ЗАНН препраща към уредбата относно погасяване на наказателното преследване по давност в Наказателния кодекс", заключават магистратите от ВКС и ВАС.
Към постановлението има няколко особени мнения. Първото е на съдия Пламен Томов от ВКС, който приема, че сроковете в първите две алинеи на чл. 34 ЗАНН са давностни. Той обаче е на мнение, че този в третата алинея е преклузивен. Тя регламентира, че "образуваното административнонаказателно производство се прекратява, ако не е издадено наказателно постановление в шестмесечен срок от съставянето на акта".
Четирима съди от ВАС и ВКС сред, които е докладчикът Румен Петров, пък споделят становището, че сроковете в чл. 34 ЗАНН са преклузивни. Мотивите им за това са, че "липсва изрична законодателна определеност за тях, че са с давностен характер и не са налице и производните от давностните срокове законови възможности за спиране и прекъсване на срока".
Съдия Мина Топузова от ВКС пък не е съгласна, че разпоредбата на чл. 11 от ЗАНН препраща към уредбата относно погасяване на наказателното преследване по давност в НК. "В чл. 11 от ЗАНН изчерпателно са изброени институтите от общата част на наказателното право, към които се извършва препращане -въпросите за вината; вменяемостта; обстоятелствата, изключващи отговорността; формите на съучастие; приготовлението и опита. Изчерпателното изброяване представлява пречка за разширителното тълкуване на нормата, което налага извод, че няма препращане към института на давността, уреден в НК", мотивира се тя.
Източник: Правен свят
